DE LA DIFICULTAD PARA LOGRAR LA EJECUCIÓN DE LAUDO EN CONTRA DE UNA ENTIDAD PÚBLICA

Dr. Neófito López Ramos

La persona, de resonare, la máscara utilizada en el teatro romano antiguo nos recuerda que cada individuo es un actor en el gran escenario de la vida, con atributos propios que lo caracterizan como un nombre, un domicilio y un patrimonio propio; y como un álter ego, la persona moral que responde a la necesidad de actuar con otra persona o más para lograr un objeto social, aunque ya también puede depender de la voluntad de una sola persona física.

El Código Civil Federal establece claramente que son personas morales la nación, los estados y los municipios, y como tal, al igual que las personas morales privadas pueden ejercer todos los derechos que sean necesarios para realizar el objeto de su institución; obran y se obligan por medio de los órganos que los representan, ya sea por disposición de la ley o conforme a las disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas y de sus estatutos.

La diferencia entre la nación, los estados y los municipios y las demás personas morales es el origen de su existencia, ya que aquellos se erigen, surgen por una declaración de la voluntad popular soberana que se da su propia constitución.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 5 de febrero de 1917, que nos rige, contiene la voluntad, decisión fundamental, estructural del pueblo mexicano como causa creadora primaria de constituirse en una república representativa, democrática, laica y federal compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior y un Distrito Federal (actualmente, Ciudad de México), unidos en una federación establecida según los principios de la propia Ley fundamental (artículo 40).

Conforme al artículo 115, fracción I, de la Ley fundamental, los estados adoptarán, para su régimen interior, la misma forma de gobierno que la Federación, y tendrán el Municipio Libre como base de su división territorial y de su organización política y administrativa.

Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrada por un presidente (o presidenta) y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine (actualmente, conforme al principio de paridad).

La competencia otorgada al gobierno municipal será ejercida por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre este y el gobierno del estado.

La fracción IIdel artículo 115 de la Ley fundamental establece expresamente que los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

La fracción IV del artículo 115 de la Ley fundamental establece que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados; y por los ingresos de los servicios públicos a su cargo.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, tienen la facultad de proponer a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Corresponde a las legislaturas de los estados la facultad de aprobar las leyes de ingresos de los municipios, revisar y fiscalizar sus cuentas públicas.

Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán contener los tabuladores desglosados de los servidores públicos municipales, así como sujetarse al límite previsto en el artículo 127 de la misma Constitución.

Entonces, la Ley fundamental determina la personalidad jurídica del municipio y establece las bases generales de la integración de su patrimonio, que queda claramente distinguido, como cualquier otra persona, del patrimonio del estado o de la Federación. Esto implica que sus derechos y obligaciones, de cualquieríndole, las debe enfrentar con su patrimonio.

La realidad del país es que hay pocos municipios prósperos y que la marginalidad y la pobreza se agudizan en algunas entidades de la república, y que la hacienda municipal es exigua, así como que existe un gran pasivo derivado de conflictos laborales que lleva años incrementándose en la medida en que, por un lado, la demora en la solución de las controversias en cuanto al fondo, y después de la existencia de un laudo favorable a los trabajadores, el transcurso de años para lograr su eficaz y plena ejecución en la parte no solamente de reinstalación, sino del pago.

La solución no es sencilla porque se reduce a la realidad de la hacienda municipal, y la creatividad de los tribunales ha llevado a construir diversas soluciones que coinciden inicialmente con requerimientos y apercibimientos de multas dirigidas a los ayuntamientos a través de su síndico, que es el representante legal en lo jurídico, ya que el presidente lo es en lo administrativo, así como al tesorero.

El problema es que, jurídicamente, existen límites en la ley de hacienda municipal y en la de presupuesto para disponer de fondos ya etiquetados, y se da una manifiesta imposibilidad jurídica para cumplir porque, de hacerlo, el servidor público queda expuesto a contravenir las normas que rigen su función.

La transición de las personas que encarnan esos cargos provoca que las obligaciones pendientes de pago permanezcan y haya nuevos requerimientos.

La siguiente posibilidad es que requiera para que el ayuntamiento apruebe un presupuesto en el que establezca una partida especial para hacer frente al pasivo concreto de cada laudo, lo que puede encontrar su fundamento en la disposición que faculta al tribunal laboral a establecer las medidas más eficaces e idóneas para lograr la ejecución.

Otras se orientan por reconocer la insolvencia de la hacienda municipal, por lo menos tácitamente, y requieren para que se solicite al congreso local que apruebe esa partida, y se extiende a la secretaría de finanzas y al gobernador, por un lado, para que se bloqueen las partidas al municipio y de ahí se pague.

Es en este último aspecto donde una perspectiva fundada en la personalidad jurídica del municipio con su patrimonio propio, en abstracto, es un obstáculo para lograr esa forma de la ejecución de un laudo, o sea, que pueda comprender a entidades con personalidad jurídica independiente, puesto que se pretende vincular al cumplimiento del laudo a personas diversas, dada la distinción entre estado y municipio, que no figuraron como demandados en el juicio laboral ni se les puede atribuir la calidad de patrón.

Aunque es evidente que existe un laudo y que el tiempo transcurrido incrementará la deuda y. por otro lado, se afecta la dignidad de la persona por la inejecución, ya que la fuerza de trabajo y la prestación del servicio personal subordinado no recibieron el salario como contraprestación debida; los salarios caídos, la generación de intereses durante el tiempo que dure la falta de pago, las prestaciones correlativas de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional, aportaciones de seguridad social son prestaciones que generan pasivos que no cesan; mientras que se ponen en riesgo los bienes y servicios a los que incluso el núcleo familiar puede acceder con esas prestaciones que no alcanzan a ingresar al patrimonio de los actores en ese juicio.

El dilema es entre una realidad jurídica constitucional que choca con la realidad social e histórica de algunos municipios que carecen de una sólida hacienda municipal.

El juicio de amparo está reconocido como un instrumento idóneo para conocer de un acto consistente en la imposibilidad de lograr la ejecución de un laudo porque no se puede embargar el patrimonio del Estado, y llega un momento en que está una sentencia de amparo y la regulación que constriñe al servidor público a no poder realizar el pago fuera de las partidas aprobadas. Entonces, puede darse en el extremo de la ejecución el apercibimiento más grave, la de separación del cargo y la consignación ante el juez de distrito en caso de no cumplir la ejecutoria de amparo, cuya facultad exclusiva, para su imposición, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución General de la República.

Quizá sea importante que quienes asumen el cargo y la calidad de patrones cuiden de incurrir en despidos ilegales o que en los juicios demuestren la justificación de los despidos o el pago de las prestaciones reclamadas, porque les corresponde la carga de probar; y es deseable que los tribunales en el ámbito de sus respectivas competencias puedan cumplir con la garantía de una justicia pronta, completa y expedita que preconiza el artículo 17 constitucional.

Otro objetivo deseable es que la hacienda municipal se fortalezca, porque es la base de la división territorial, lo que depende de la prosperidad de sus habitantes, de seguridad jurídica, de paz, de libertad y de educación.

En tanto eso pasa, serán los tribunales de amparo (yun día la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y quizá un Tribunal Regional Pleno) los que de existir criterios contradictorios entre tribunales colegiados de circuito, pongan solución jurídica a la forma jurídica idónea para ejecutar un laudo, en el contexto apuntado, que es un problema que aqueja a trabajadores que acreditaron ser trabajadores de alguna entidad municipal.