ENSAYO SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

MTRO. ANDRÉS ÁNGEL AGUILERA MARTÍNEZ

Introducción

En el presente ensayo se pretende dar un breve análisis sobre el funcionamiento de uno de los aparatos administrativos con los que cuenta el Estado. El modelo estructural de la administración pública, como parte poseedora del mismo, es un proyecto que nace de la sociedad, a partir de obligaciones constituidas de forma colectiva que cuentan con intereses comunes, en el que existe una inclinación por un entendimiento objetivo; así mismo, su ordenamiento en general y su división interna en lo individual, colectivo o social y económico.

Dicho de otra manera, la administración pública se refiere a una serie de organismos e instituciones que el gobierno, como ente operativo del Estado, aprovecha para la dirección íntegra de las demandas comunes dentro de una sociedad, con el objetivo de generar soluciones que satisfagan la exigencia social. Tiene como característica particular una actividad procedente del mismo, que está encaminada a la producción de benefactores y mejoramiento de las condiciones de la sociedad.

La administración pública —en primera instancia— cuenta con naturaleza jurídica y organización conformada por organismos centralizados como: la presidencia de la república, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. También está conformada por organismos descentralizados, que, en el caso del gobierno mexicano, está compuesto por las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de finanzas y los fideicomisos conformados por la administración pública paraestatal.

En segundo término, nos encontramos con un marco teórico-conceptual, en el que se despliegan definiciones concisas y planteamientos ciertos relacionados con la administración pública, así como su capacidad práctica dentro del Gobierno de México, su breve trayectoria política, procesos, acuerdos, necesidades y el complejo papel que ejerce el Estado.

Además, reconocer la coexistencia de gobierno y sociedad generada por una democracia administrativa que puede suponer y aceptar conflictos, luchas, valores e intereses que se entrecruzan de forma interna en su resolución a través de mecanismos no exclusivos, sino mercantiles; una administración pública orientada a la configuración de un modelo de sociedad, sin olvidarnos de elementos de conflictividad.

La administración pública

La Enciclopedia Jurídica Mexicana señala: “Por administración pública se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista: uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según el cual debe entenderse como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la actividad de prestación de servicios públicos tendientes a satisfacer necesidades de la colectividad”1 .

El Gobierno de la Ciudad de México es el conjunto de instituciones políticas y administrativas que rigen la capital mexicana, conforme a lo establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y por las demás disposiciones legales aplicables emitidas por el Congreso de la Unión y el Congreso de la Ciudad de México.

De conformidad con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública de la Ciudad de México:

Administración Pública. Al conjunto de dependencias, órganos y entidades que componen la Administración Pública Centralizada y la Paraestatal de la Ciudad de México2.

Clasificación de la administración pública

Al igual que en derecho administrativo, como en otras ramas jurídicas, la administración pública establece una clasificación:

a) Activa (doctrina francesa): funciona dependiendo del Poder Ejecutivo y conforme a la competencia que le señale el orden jurídico.

b) Contenciosa: supone la existencia de tribunales administrativos que dirimen controversias entre el Estado y los particulares por actos de aquel.

c) Directa: es la que se ejerce por los órganos centralizados y empresas de participación estatal u otras constituciones.

d) Indirecta: es la que realiza a través de organismos descentralizados y empresas de participación estatal u otras constituciones.

e) Niveles del mando: Federal, Estatal y Municipal.

f) Tipo de organización: centralizada, desconcentrada, descentralizada, empresas estatales y sociedades mercantiles del Estado3

Funcionalidad y organización administrativa

La forma en que se estructura la administración pública tiene como objetivo principal la ejecución de manera eficiente de la función dependiente del Estado; pues es necesaria y de gran importancia la presencia de una organización administrativa, ya que sin esta los resultados positivos serían inalcanzables. Por lo tanto, esta organización administrativa está constituida por diversas formas, sobresaliendo la concentración, la desconcentración, la descentralización y la centralización administrativas.

Como concentración administrativa entendemos que el poder recae en un solo órgano, el superior, y todos los subordinados, sin importar jerarquías, tienen el deber de obedecer todas las instrucciones emanadas de ese órgano central. Así mismo, la desconcentración administrativa divide el ejercicio de las facultades decisorias de la administración pública, que asigna a órganos inferiores de la misma, lo que implica una transferencia inter-orgánica de un órgano superior a otro inferior.

Por consiguiente, las características del órgano desconcentrado son inserciones en la administración pública centralizada, que forman parte de la estructura orgánica de una secretaría de Estado, de la que si depende jerárquicamente, carece de personalidad jurídica; tiene asignado un conjunto de bienes patrimoniales determinados, tiene facultad decisoria en determinada materia o territorio en la prestación de algún servicio público especifico y es creado mediante leyes del congreso o por acto del poder ejecutivo. La descentralización administrativa significa tanto para la acción como el efecto de descentralizar para transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el órgano supremo del Estado.

2 http://www.aldf.gob.mx/archivo-4cdbf769a82837d29bebc34b48413ec.pdf.

3 Claudia Gamboa Montejano, “Estudio Teórico-Doctrinal, de Antecedentes Constitucionales, Derecho Comparado, e Iniciativas presentadas que proponen reformar los artículos 90, 91 y 92 Constitucionales, en la LIX y LX Legislatura” (http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spi/SPI-ISS-11-07.pdf).

Debido a su carácter de sede de los poderes de la Unión, la Ciudad de México tiene obligaciones específicas, como garantizar las condiciones para el ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes federales y, en general, respetar la jurisdicción y las competencias exclusivas de dichos poderes4.

En virtud de este carácter, el conjunto de órganos y poderes encargados de reformar la Constitución consideró necesario seguir distinguiendo la naturaleza jurídica de la capital de los Estados Unidos Mexicanos con respecto a las demás entidades federativas.

Hoy la naturaleza jurídica de la Ciudad de México sigue siendo la de entidad federativa y sede de los poderes de la Unión, con las siguientes características principales: se le otorga competencia constitucional residual con respecto a los funcionarios federales; se le imponen obligaciones específicas para con los poderes federales en virtud de su calidad de sede de los poderes de la Unión.

A partir de la reforma constitucional de 2016, se le otorga constitucionalmente la facultad de determinar su organización político-administrativa y territorial; se establece distinta asignación competencial a sus demarcaciones territoriales con respecto a los municipios; se establece la alcaldía como el órgano político administrativo de gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, misma que se integrará por un alcalde y un concejo electos por votación universal, libre, secreta y directa; se prevé el establecimiento de mecanismos de coordinación administrativa para la zona metropolitana; se determina que la hacienda pública de la ciudad y su administración será unitaria, entre otras.

Cabe destacar que el significado de la Ciudad de México, no solo como capital de la República, asiento de los poderes federales, sino también como gran urbe y, además, como centro político, económico, cultural, religioso y social del país en su conjunto (no de hoy, sino desde hace siglos), ha dado al Distrito Federal mexicano un carácter especial.

José R. Castelazo se refiere a la Administración Pública como una disciplina al servicio de la sociedad, la cual, en los momentos actuales, vive importantes procesos de cambio que se producen a una velocidad poco conocida en la historia de la humanidad.

Dentro de dichos procesos de cambio se encuentra hoy día el avance prodigioso de las técnicas de la comunicación, tanto de las referidas a la transmisión de información como al transporte de personas, lo que ha conducido al fenómeno conocido como “la globalización del mundo”5.

Administración pública se puede entender como; Conjunto de funciones desempeñadas por órganos de la federación, de los estados y municipios, cuya finalidad es satisfacer las necesidades generales de la población en cuanto a servicios públicos.

La administración pública cumple acuerdos que denotan autoridad de acuerdo con las normas con las que está regida la sociedad en que vivimos. La administración pública atiende intereses distintos de los de las organizaciones privadas, ya que sus intereses son encaminados a un bien en general que beneficie a cada integrante de la sociedad.

De acuerdo con este autor, la globalización ha modificado las posiciones tradicionales sobre el papel del Estado. Este último ha venido adaptando el ejercicio de su autoridad, antes preponderantemente aplicada de manera vertical, jerarquizada, piramidal, hacia una visión real en el actuar diario y de largo plazo, con el propósito de compartir racional y legalmente el poder con otros actores, antiguos y nuevos.

4 Mónica Alejandra Hernández Sánchez y María Alejandra Leal Gutíerrez, "La administración pública" (https://goo.gl/htB0q3).

5 José R. Castelazo, Administración pública: una visión de Estado, p.I (https://goo.gl/YEcukZ).

Esta necesidad de adaptación surge a partir de las condiciones socioeconómicas creadas por las fuerzas mercantiles y financieras, aunada a la irrupción en los procesos derivados de, o en torno a, la toma de decisiones —y en las decisiones mismas— de diversos grupos sociales antes indiferentes y/o marginados de la política.

Sin duda, este fenómeno contribuyó a que la izquierda accediera a gobernar la Ciudad de México. Ello trajo una nueva visión de Administración Pública para el entonces Distrito Federal (hoy, Ciudad de México).

Si bien es cierto que ningún gobernante de la ciudad ha tenido trayectoria en la izquierda, sí han tratado de darle un contexto diferente a la forma de cómo administrar la cosa pública.

Del Estado y la administración pública

Sin duda, la transición a la democracia mexicana ha modificado, aunque no del todo, la concepción del servicio público, gracias a la inyección de pluralidad política que vive el país desde finales de los años ochenta, en que las instituciones otrora dominadas por el ejecutivo comenzaron a cobrar importancia propia, autónoma.

La trayectoria que llevó la administración dentro de nuestra ciudad forjó una especie de resignación social donde la necesidad de que se les hiciera caso no obtenía ningún resultado; el centro lo absorbía todo, como es bien sabido el carácter presidencial de nuestro país imperó durante más de setenta años.

Tal es el papel actual del Estado: un Estado representado por un gobierno de amplio criterio, promotor de la cohesión y solidaridad social, siempre y cuando no pierda la dirección al tomar decisiones en representación de un país que, como todo ente, representa una síntesis de virtudes y defectos, suficiencias e insuficiencias, riqueza y pobreza, educación e ignorancia, etcétera. Situaciones todas relacionadas dialécticamente dentro de un sistema democrático implícita y explícitamente alejado del autoritarismo6.

Si partimos de que el Estado juega un rol estratégico tal en la sociedad que realiza aquellas actividades específicas o exclusivas relacionadas con ese rol, es decir, actividades que involucran el ejercicio del poder estatal, tales como la formulación de políticas, la definición de las principales instituciones que organizan al conjunto de la sociedad y garantizar la seguridad de sus miembros.

Estos roles son monopólicos y requieren, por un lado, ser desempeñados por personal de alto nivel y, por el otro, responsabilizarse plenamente frente a la sociedad.

Los servicios, en sí mismos, pueden ofrecerse eficientemente de varias maneras; los roles estratégicos deben ser desempeñados solo por el gobierno, y de manera efectiva y con alta calidad.

Dichos roles implican ideas y decisiones, no productos ni servicios, y es por ello que requieren de algunos de los mejores talentos de la sociedad.

En ese aspecto, la administración pública de la Ciudad de México se ha distinguido por conocer el pasado, diagnosticar el presente y visualizar un futuro de cambios.

Para Omar Guerrero, el objeto de la administración pública consiste en facilitar el desarrollo libre y perfecto del hombre en su singularidad; pero tal desenvolvimiento está condicionado por el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo público el continente sustancial de la vida asociada.

6 Ignacio Pichardo Pagaza, Introducción a la nueva administración pública de México.

La complejidad de los problemas que aquejan a la sociedad contemporánea identifica al gobierno ya no como la solución a los problemas sociales, sino como una causa de dichos problemas, generado principalmente por la enorme desconfianza ciudadana hacia el gobierno.

Producto de la incapacidad del gobierno para atender las demandas básicas de la sociedad, la falta de claridad en los objetivos y las funciones del gobierno, la pérdida del sentido de misión respecto a lo que deben y no deben hacer y, por supuesto, el no saber cómo hacerlo de manera más eficiente.

Lo anterior implicó que el gobierno gastara más para realizar lo mismo, incrementando con ello el gasto público, no así la calidad y cantidad de los bienes y servicios ofrecidos a la sociedad. Es a partir de este momento cuando la administración pública tradicional ya no es capaz de logar que la ciudadanía pudiera entender el acontecer del gobierno.

Antecedente político

En 2011, el Gobierno del Distrito Federal propuso llevar a cabo profundos cambios en su administración, centrados en la capacitación y actuación de sus funcionarios y no solo en aspectos estructurales o sistémicos, ya que la calidad del servicio público descasa principalmente en la calidad cívica, profesional y humana de sus servidores públicos.

Marcelo Ebrard, el entonces Jefe de Gobierno, propuso crear una institución que enfrentara el reto de formar, actualizar y profesionalizar a funcionarios públicos de la Ciudad de México, con valores políticos y administrativos centrados en una ética de honestidad, objetividad e imparcialidad en el cuidado de los recursos públicos; comprometidos con la transparencia y la rendición de cuentas; en búsqueda permanente de la superación para el desempeño de sus funciones; actualizados en los conocimientos de punta y capaces de gestionar con efectividad programas y proyectos con impacto social.

En suma, servidores de Estado con responsabilidad pública para conseguir la mejora de la calidad de vida y de la convivencia en la ciudad.

El objetivo central de una “institución funcional” consiste en elevar la calidad de la administración pública local por medio de la formación, actualización, profesionalización y especialización de los servidores públicos dentro de una ética de honestidad, transparencia y compromiso social.

El Gobierno del Distrito Federal identificó que las políticas y programas de servicio tienen que ser planificados con base en una clara definición de los problemas, con metas precisas y acciones idóneas para el logro de objetivos y con estándares de calidad e indicadores de desempeño, apoyados en sistemas de información confiables y con referencia a sistemas de evaluación.

Por otro lado, se pretendió asumir el reto de instaurar un nuevo modelo de gestión, orientado al logro de resultados de valor social, que impulse programas, proyectos y acciones donde lo primordial sea el impacto social.

El desarrollo de la administración pública permitió durante muchos años aprehender los diversos aspectos de la acción gubernamental. No olvidemos que la concepción del Estado, en buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo, se centraba en el modelo de un Estado gendarme, preocupado de manera exclusiva por garantizar la seguridad y soberanía, además de impartir la justicia.

Estos cambios traen consigo el aumento de los tipos e intensidad de las demandas que cada sociedad organizada jurídicamente como un 48 Estado plantea cotidianamente a su gobierno y a su correspondiente administración pública.

El Estado, en sí mismo, es la institución central de las sociedades modernas; es una organización que, por sí misma, impulsa las instituciones normativas. Además de ser capaz de construir democráticamente un adecuado marco legal para el logro de las metas de la sociedad, el Estado o la administración pública debe ser efectiva y eficiente al proporcionar los servicios que los electores esperan de él.

En las democracias modernas el rol del Estado es, en definitiva, decidido por los electores y por los políticos que ellos eligen. Ellos decidirán en qué medida el Estado puede asegurar, por un lado, los derechos sociales tales como la educación, la salud, la cultura y la seguridad social; y, por otro lado, cómo el gobierno apoyará el desarrollo económico.

Aun cuando probablemente ellos no estén involucrados directamente en las discusiones más técnicas acerca de cómo debería organizarse el Estado.

Una vez que ya se ha decidido políticamente el rol del Estado, los ciudadanos necesitarán que se otorgue a ese Estado una estructura eficiente que sea consistente con dicho rol.

El modelo estructural de gobernanza pública que yo presento intenta lograr ese requerimiento, con la ventaja de que es relativamente neutral desde el punto de vista ideológico: el modelo funcionará para un Estado social democrático, pero también lo hará para uno neoliberal.

Sin embargo, para ser eficiente y general, el modelo no debe limitarse solo al aparato del Estado. Su carácter estructural requiere de un horizonte amplio, que abarque tanto las diferentes actividades críticas que son cubiertas por el Estado y por otros actores sociales que forman parte de una moderna nación-Estado, como los diferentes tipos básicos de propiedad y sus correspondientes organizaciones, que también caracterizan a las sociedades modernas.

La necesidad de recursos y acciones por parte del gobierno obligó a este a tomar iniciativa en el rango administrativo y dio paso a nuevas políticas y programas con el fin de mejorar la vida de los ciudadanos.

La lucha contra la corrupción sigue siendo una de las prioridades fundamentales de la administración pública en todos los países; al mismo tiempo, la Ciudad de México no puede ser la excepción.

En México, el combate contra la corrupción diversificada sigue siendo uno de los puntos cardinales de nuestro desarrollo, de igual forma la necesidad a aprobación de la tan necesaria ley anticorrupción, promovida por el gobierno actual para combatir la corrupción en las contrataciones públicas.

Una visión social

Por lo que toca a la sociedad civil organizada, se ha intensificado la importancia de su participación en las decisiones del Estado. La sociedad civil ha borrado estratégicamente las fronteras con el gobierno, al cual considera como “un factor más”. Esta situación puede socavar la autoridad del gobierno de muchas maneras, pues surge del supuesto de su incapacidad para satisfacer todas las demandas de la población con eficacia, eficiencia y honestidad. Derivando del supuesto anterior, se plantea que el gobierno no tiene más alternativa que compartir el poder. De ahí que un elemento crucial para la existencia de un equilibrio entre la sociedad y la administración pública sea la flexibilidad.

En estos tiempos de cambio acelerado, uno de los desafíos principales de la administración pública es adaptarse a los cambios del contexto. Hoy, por ejemplo, los tiempos están marcados por una constante búsqueda de la eficiencia y eficacia en el gasto público; ahora que los gobiernos tienen un margen de maniobra muy limitado, debido a las presiones de los mercados y las agencias calificadoras para que estos consoliden sus posiciones fiscales y reduzcan su deuda.

En este contexto, la administración pública mexicana será más sólida si logra adquirir la capacidad de reaccionar y responder con agilidad y antelación a los nuevos desafíos económicos y sociales desde la amenaza del “precipicio fiscal”.

La acción gubernamental solo produce resultados óptimos cuando está basada en datos fehacientes y capacidad innovadora. Los problemas económicos, sociales y de seguridad ponen de relieve la importancia de la política como instrumento de cambio y progreso. A pesar de ello, con demasiada frecuencia las medidas gubernamentales adolecen de poca información o se fundamentan en datos obsoletos.

El emblema de una administración pública profesional e innovadora es la capacidad de adoptar decisiones políticas basadas en conocimientos de punta y de ámbito mundial; para esto, una administración pública competente se distingue por contar con personal altamente preparado.

Por ello es necesario invertir en la creación de una fuerza laboral talentosa, diversificada, de alto rendimiento y dotada de buena formación intelectual. Para atraer y conservar a la gente talentosa, es preciso que la competencia, el mérito, la equidad y las oportunidades profesionales constituyan la médula de la política de contratación y promoción. Para la Ciudad de México, apostar por la profesionalización de la administración pública es una tarea fundamental para impulsar el desarrollo.

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