50 AÑOS EVOLUCIONANDO LA FACULTAD DE INICIATIVA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

Dr. Jesús Anlén Alemán1

El Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México cumple 50 años, cinco décadas de constante evolución y mejora para servir a la ciudadanía, 10 lustros en los que a través de diferentes reformas legales ha aumentado sus competencias y facultades.

Sin duda, una de la más trascendentes y significativas fue la que tuvo lugar el 10 de septiembre de 2019, cuando el Congreso de la Ciudad de México, por unanimidad de votos, aprobó la reforma al artículo 30 de la Constitución Política de la Ciudad de México, mediante la cual le confirió la facultad de presentar iniciativas de leyes en el ámbito de nuestra competencia. Lo cual no se trata de un hecho menor, al elevar esta posibilidad a rango constitucional se reivindica la labor de los juzgadores como hacedores y aplicadores del derecho, circunstancia que reviste gran importancia y que motiva el presente artículo.

Desde sus comienzos en la revolución francesa, los principios de la democracia moderna contenidos en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, buscan la legitimidad del gobierno, con un control de poderes por parte de los ciudadanos para que no se pierda la libertad, así lo plasma Montesquieu en su célebre obra Del espíritu de las leyes, “Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad”.2

La separación entre el poder legislativo como poder político por excelencia, ejercido por el parlamento compuesto por los representantes del pueblo y encargado de la creación del derecho, y el poder judicial, un poder inminentemente técnico, ejercido por jueces profesionales cuya tarea –aparentemente- se agota en la aplicación de las leyes dictadas por el poder legislativo.

Lo anterior, no sólo supone una división tajante entre la creación y la aplicación del derecho, sino que además exige -para que los jueces estén en condiciones de cumplir su función- que el derecho suministre a los impartidores de justicia la posibilidad de resolver todos los casos mediante la aplicación de las normas generales.

Por derecho se conoce al conjunto de las normas generales dictadas por el Poder Legislativo y el Ejecutivo, en primer lugar, las leyes. La tarea de los jueces se circunscribe a la aplicación de las normas generales a casos concretos.

Lo que implica que el derecho debe ser integral y coherente, en el sentido de que debe contener una solución para todo problema que sea sometido al juez y que no haya dos o más soluciones incompatibles para el mismo caso.

Afortunadamente, poco a poco se ha superado la idea de que sólo el legislador puede crear las normas, en tanto que el juzgador, sólo debe aplicarlas, aunque también con mayor frecuencia se escucha que interpretar significa dilucidar el sentido de la norma y que para interpretar se requiere recurrir a la intención del legislador.

Se trata de afirmaciones en las que subsiste la idea que el legislador hubiera advertido todo lo que tenga que ser regulado por el derecho, que cada palabra establecida tiene un significado propio que le es esencial, que las palabras del juez sólo son la exteriorización de la voluntad del legislador, y que el juez, carece de discrecionalidad.

2 De Secondant, 2015, pág. 143

Sin embargo, está claro que los impartidores de justicia no sólo juzgamos, también creamos derecho. Para sostener que el juez siempre crea derecho, Hans Kelsen estableció dos argumentos:

1) La sentencia del juez es producto de un acto de voluntad y no de mero conocimiento; y en la sentencia se concretan una serie de elementos que en la norma general aplicada sólo son mencionados en forma abstracta (por ejemplo, la identificación del condenado, el monto de la pena, el lugar en que debe cumplirse, etc.).

2) La norma general señala un marco de posibilidades que el juez llena al elegir una de ellas cuando crea la norma individual.

Sin duda alguna, resulta necesario fortalecer la relación entre poderes a través de consolidar los vínculos y crear nuevos espacios de interacción. Un nexo transcendente en la relación es la iniciativa legislativa.

El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española expone diversas concepciones del término iniciativa, se elige la que se considera más apta al tema que se desarrolla en el presente documento.

A partir de su etimología, se define gramaticalmente como: “La palabra iniciativa proviene del latín initiatus, que significa: dar principio a algo, acción de adelantarse a los demás, acto de ejercer el derecho a hacer una propuesta”.

El diccionario de Derecho, de Rafael de Pina Vara, define la iniciativa como: “atribución conferida a determinados órganos o personas para presentar a las cámaras legislativas proposiciones de ley”.

En México, el proceso legislativo federal lo lleva al Congreso de la Unión, y el primer paso consiste en la presentación del documento que contiene un proyecto de ley o decreto.

En la Constitución la Ley, como fuente del Derecho, es el resultado de haber seguido previamente un procedimiento parlamentario, que termina en un texto escrito y publicado, que tiene un valor jurídico relevante, la llamada fuerza de Ley formal.

Dentro de ese procedimiento, la iniciativa es el acto originario que lo pone en marcha y desencadena el conjunto de trámites en que consiste ese cauce o manera de aparecer la Ley dentro de las fuentes del ordenamiento jurídico.

La iniciativa legislativa a nivel federal se contempla en el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como el primero de los actos del proceso de elaboración de las Leyes.

De este artículo, en relación con los siguientes, se pueden deducir las bases constitucionales del procedimiento de elaboración de Leyes.

El primer punto regulado por la Carta Magna es la atribución de la facultad de iniciativa legislativa a determinados poderes, órganos e instituciones componentes del Poder Constituyente del Estado. La justificación de tal atribución de iniciativa es clara: los órganos o los ciudadanos como expresiones del pueblo, a los que se confiere la facultad de iniciativa, o expresan por sí mismos la voluntad general, como es el caso de la iniciativa popular, o representan a la voluntad popular, como es el caso de las Cámaras legislativas, que se eligen por sufragio.

El sentido de la evolución expansiva de la iniciativa legislativa se explica porque no supone una facultad que se transfiere a diferentes organismos, sino una evolución del Estado Moderno para multiplicar el monopolio de esta potestad que pertenecía tradicionalmente al Ejecutivo y al Congreso.

Actualmente, se concibe la iniciativa como algo diferente del mando de dictar la Ley, considerándola como un acto que pone en marcha el proceso de elaboración del texto legal; es el Congreso quién decide o no tomarla en consideración y no forma uno de los elementos constitutivos de la Ley, sino del procedimiento, como una colaboración de los diferentes Poderes del Estado a la función legislativa.

No es esencial que sean unos u otros órganos los que ostenten la iniciativa parlamentaria, sino que las Cámaras Legislativas puedan deliberar sobre textos sometidos a ellas con suficientes garantías para el interés general.

Por eso ha dejado de ser exclusiva de los Poderes del Estado y se concede tanto al Poder Legislativo (Congreso y Senado), que son sus genuinos titulares, como al Poder Ejecutivo (Gobierno), a los Ciudadanos (iniciativa popular) y a los Tribunales.

La facilidad con la que se ha extendido la iniciativa legislativa está justificada en un Estado de Derecho de signo moderno y actual, que recoge las aportaciones a la tarea legislativa de quienes disponen de los datos para mejorar los textos legales.

Al ser la Constitución la base de todas las demás fuentes del ordenamiento jurídico, los principios de éste han de interpretarse en función de aquélla. Por consiguiente, todo elemento de la estructura de los Poderes del Estado ha de ser contrastado con la Constitución.

Los componentes de cualquiera de los órganos del Estado y sus mutuas relaciones han de ser rigurosamente constitucionales. Ninguna interpretación de la problemática del Derecho público puede vulnerar los principios constitucionales, ya que precisamente la Constitución, en su parte orgánica, estructura el aparato del Estado y las posibilidades de su funcionamiento.

El Poder del Estado es una fuerza del Pueblo, que compone la base real de la comunidad política, lo que se denomina Poder Constituyente.

Esta fuerza social se ordena jurídicamente en la Constitución. En ese aspecto el poder es único. Cuando se habla de la División de Poderes nos referimos a la combinación del Poder con los órganos que lo detentan.

Los elementos de la División de Poderes son: una pluralidad de entes, una variedad de funciones o de actos estatales típicos, y diferenciados entre sí por caracteres objetivos y un principio de atribución de facultades a determinados órganos.

El sistema se completa con un medio de articulación de los organismos y funciones entre sí, a través de mecanismos de paridad (independencia de Poderes), de jerarquía (coordinación entre ellos y de todos en la unidad de la Constitución) y de interdependencia unos de otros.

En un primer momento se le daba una interpretación rígida a la División de Poderes. Se entendía que cada estructura de órganos del Estado debía tener atribuida exclusivamente una función estatal que lo tipificaba. De este modo el Poder Judicial y por consiguiente los órganos jurisdiccionales les recaería exclusivamente la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

De ser esto así, todas las demás actividades de los órganos jurisdiccionales para esta encomienda; como sería el suministro de medios personales, materiales, económicos o informáticos, correspondería al Poder Ejecutivo.

Una interpretación más acorde a nuestros tiempos distingue entre la función típica y característica de los órganos jurisdiccionales de juzgar, y las funciones que objetivamente no le corresponderían pero que se le atribuyen y que sin ellas no se puede cumplir la primera.

Lo anterior, plantea el problema de compatibilidad de tales funciones atípicas con las que le corresponden a cada una de las subestructuras del Estado.

La cuestión no puede ser resuelta de un modo general y abstracto, sino dentro del marco de cada una de las Constituciones de los Estados modernos; por ello, la Constitución de la Ciudad de México del 2017 denomina el “CAPÍTULO III: DE LA FUNCIÓN JUDICIAL”, al conjunto de órganos que tienen atribuida la función de juzgar y que entran en relaciones interinstitucionales con el resto de la estructura del Estado.

La particularidad de la Constitución de la Ciudad de México es que, por primera vez, ha articulado la Función Jurisdiccional con una fórmula equivalente a la que existía para los demás Poderes.

Con anterioridad, la caracterización de la función jurisdiccional era difusa y habría que distinguir dentro de ella, dos clases de funciones: la tradicional de emitir actos procesales, y la instrumental o previsora, de medios, propia de los actos administrativos.

La imputación de la primera era a cada uno de los Tribunales y en conjunto a todos ellos, dentro del sistema de independencia y no de jerarquía propia de los Juzgados y Tribunales; los actos administrativos necesarios e instrumentales para que pudieran actuar aquéllos se encomendaban, en definitiva, al Poder Ejecutivo.

Es claro que en una articulación de esta clase nos encontrábamos con una aplicación del sistema rígido de la División de Poderes aplicada exclusivamente al Poder Judicial, ya que al Poder Ejecutivo se le reconocían facultades objetivamente legislativas o judiciales, en tanto en cuanto tenía atribuida la potestad reglamentaria y la jurisdiccional en materia de recursos; igualmente, el Poder Legislativo tenía facultades de administrar sus medios.

En un Estado social de derecho, la División de Poderes hay que interpretarla de igual forma para las tres clásicas funciones del Estado.

CREACIÓN JUDICIAL DEL DERECHO

La separación entre la función del Poder Legislativo como creador de las normas generales y el poder judicial como mero aplicador de esas normas resulta insostenible.

No necesariamente a partir de la postura de Kelsen, no porque los jueces dicten normas individuales que difícilmente puede considerarse como creación del derecho, sino porque los jueces crean también normas generales.

Los juzgadores se ven obligados a crear normas generales cuando se enfrentan con casos de lagunas o contradicciones normativas y también en casos de lagunas legales, pero esta creación judicial de las normas generales difiere en importantes aspectos de la creación legislativa.

En primer lugar, las normas creadas por el poder legislativo son obligatorias para todos y en especial para los impartidores de justicia.

En cambio, las normas generales mediante las cuales el juez justifica su decisión en un caso de laguna normativa no obligan, en principio, a los otros jueces. Pero una norma general “creada” por un juez en un caso determinado constituye un precedente.

Si otros jueces siguen el camino trazado, tendremos una jurisprudencia uniforme: la norma general creada por los jueces adquiere el carácter de obligatoria.

Pero bien puede suceder que otro juez resuelva de otra manera un caso análogo. En tal situación tendríamos normas generales incompatibles.

El conflicto entre esas normas será resuelto, tarde o temprano, por otros jueces, de modo que el proceso de creación judicial de las normas generales desembocará en una norma general reconocida de origen jurisprudencial.

La creación judicial del derecho se produce tanto en los casos de lagunas legales como en los de conflictos de normas, cuando hay normas generales que correlacionan un caso genérico con dos o más soluciones incompatibles, el caso individual no puede ser resuelto por el juez sin modificar las normas existentes.

La técnica usada normalmente por los jueces consiste en establecer un orden jerárquico entre las normas en conflicto y en no aplicar la norma menos importante. Esta operación equivale o bien a una derogación parcial de una de las normas en conflicto (al introducir en ella una excepción), o bien a su abrogación o derogación total.

Pero la derogación (ya sea total o parcial) de normas forma parte de la actividad típicamente legislativa, que la doctrina tradicional atribuye con exclusividad a los legisladores.

Al presentar iniciativas de ley, cualquiera que sea su procedencia, el aparato legislativo se pone en marcha, y se contribuye a fortalecer la dinámica del trabajo parlamentario, sin afectar ni limitar las demás propuestas de los entes facultados.

LA FACULTAD LEGISLATIVA EN EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO

La Constitución Política de la Ciudad de México promulgada el 5 de febrero de 2017, que entró en vigor el 17 de septiembre de 2018, surge como un instrumento legal de avanzada en el sistema jurídico mexicano, en el que se hace una reestructuración de las instituciones locales, de sus funciones y competencias, se introducen nuevos derechos humanos y se articula una nueva forma de entender a la administración pública.

Teniendo en cuenta la división de poderes clásica de los Estados modernos se estructura los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial locales, así como a los Órganos Autónomos de la Ciudad de México.

Resulta toral, destacar el papel del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México dentro de la estructura organizacional de la Ciudad de México, puesto que se trata de un Tribunal especializado en materia administrativa dotado de plena autonomía jurisdiccional, administrativa y presupuestaria.

Así lo define el artículo 40 numeral 1 de la Constitución Política de la Ciudad de México el cual establece que:

“La Ciudad de México contará con un Tribunal de Justicia Administrativa que forma parte del sistema de impartición de justicia, dotado de plena autonomía jurisdiccional, administrativa y presupuestaria, para el dictado de sus fallos y para el establecimiento de su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones”.3

La autonomía de la que goza el Tribunal es la nota distintiva de los Tribunales que tradicionalmente se conocieron como “de lo contencioso administrativo”’.

Para comprender la trascendencia de eso, es preciso recordar que conforme al modelo francés surgieron órganos formalmente administrativos con una función jurisdiccional, en cargados de dirimir los conflictos suscitados entre los gobernados y las autoridades de la administración pública, en donde se cuestionaba la legalidad de los actos emitidos por éstas y que afectan la esfera jurídica de aquellos, constituyendo verdaderos tribunales especializados en materia administrativa.

3 Artículo 40, numeral 1 de la Constitución Política de la Ciudad de México, 5 de febrero de 2017.

Desde sus orígenes han pasado por tres momentos importantes:

1) Primeramente, la “justicia retenida”, que aparece con el Consejo de Estado en Francia, órgano que técnicamente proponía proyectos para dirimir las controversias entre los particulares y el Estado, pero al ser dependiente del Ejecutivo, éste podía o no atender a los proyectos elaborados, por lo cual la administración pública retenía para sí la revisión de sus actos;

2) La segunda etapa se identifica con la llamada “justicia delegada”, en donde no obstante el Consejo de Estado ya contaba con atribuciones para decidir respecto de las controversias, éste continuaba ligado al Ejecutivo, el cual delegaba en este consejo la facultad para examinar sus actos;

3) Por último, la tercera etapa en donde aparece la denominada “justicia autónoma”, pues el órgano encargado de dirimir las controversias se separa totalmente del Ejecutivo, adquiriendo dos características fundamentales que son la imparcialidad y la especialidad, y que fungen como piezas clave para el correcto desempeño y funcionamiento de dichos Tribunales.

Por ello, no es menor citar al legislador que al presentar la iniciativa que dotó al Tribunal en la exposición de motivos sostuvo

“… Estamos pues en plena autonomía y máxima independencia del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México, de ahí que sea imprescindible que le sea reconocida la facultad para iniciar leyes y decretos ante el Congreso de la Ciudad de México, situación que sucede con el Tribunal Superior de Justicia y el propio Tribunal Electoral de la Ciudad de México en el artículo 31 punto 1, fracciones d) y f) de la propia Constitución local. No hay razón válida para que este Tribunal se encuentre excluido de esa facultad, si bien debe ser ejercida únicamente en las materias propias de su competencia, máxime si se trata del órgano jurisdiccional especializado en materia administrativa, donde se encuentran los servidores públicos con mayor conocimiento en la materia y con la capacidad de proponer reformas legales precisamente en las materias de su competencia”.

Por ello, y aunado a la competencia que, a los Tribunales en materia de controversias respecto a la administración pública local, municipal y de particulares, que el artículo 116 de la norma fundamental establece:

“El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de esos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse en el legislativo en un solo individuo”

Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las normas y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones.

Los Tribunales de Justicia Administrativa tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública, al Estatuto Municipal y al patrimonio de los entes locales o municipales.

Para la investigación, sustanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de los Estados, se observará lo previsto en las Constituciones respectivas, sin perjuicio de las atribuciones de las entidades de fiscalización sobre el manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos.

En ese sentido la Asamblea Constituyente incorporó en armonía con la Constitución Federal, al Tribunal de Justicia Administrativa en la Constitución de la Ciudad de México. Así, el Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México forma parte del sistema de impartición de justicia, dotado de plena autonomía jurisdiccional.

Si bien es cierto, pertenece al sistema de impartición de Justicia, también lo es que es un órgano especializado donde se encuentran los servidores públicos con mayor conocimiento en la materia con la capacidad de proponer reformas legales precisamente en las materias de su competencia, por ello el legislador local determinó conferir la facultad para presentar y perfeccionar las leyes inherentes a su organización, funcionamiento y procedimientos, teniendo como consecuencia una debida, correcta, eficiente y eficaz legislación y aplicación de dichos textos normativos.

La concesión de facultades hechas por la Constitución al Tribunal es lo adecuado para que pueda cumplir sus funciones, hay en la norma suprema una relación directa e inmediata entre iniciativa y autonomía. Todos los órganos constitucionales dotados de autonomía gozan directa o indirectamente de la facultad de iniciativa legislativa.

Lo anterior resulta así, debido a que la facultad de gobernar consiste en trazar las directrices de su funcionamiento y en apreciar discrecionalmente sus problemas, una de las consecuencias derivadas es que pueda impulsar una Ley para resolverlos, por medio precisamente de la iniciativa legislativa, lo que de lo contrario no puede decirse que tenga autonomía cuando no se tiene independencia en la actuación y carece de auténticos poderes de autogobierno.

BIBLIOGRAFÍA

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MESOGRAFÍA

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